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[「민간임대주택에 관한 특별법」 부칙(2015. 8. 28.) 제6조의 경과규정에 대한 해석이 문제된 사건]

◇2015. 8. 28. 개정되어 2015. 12. 29. 시행된 「민간임대주택에 관한 특별법」(이하 ‘민간임대주택법’) 및 「공공주택 특별법」(이하 ‘공공주택특별법’)의 시행 전에 지방공사인 원고가 ‘공공주택사업의 시행자’ 등으로 지정받지 않고 ‘공공사업으로 조성된 택지에 주택법 제16조에 따라 사업계획승인을 받아’ 건설한 임대주택의 매각에 적용되는 법률(= 구 임대주택법)◇

  민간임대주택법 부칙(2015. 8. 28.) 제6조 제1항(이하 ‘부칙 조항 제1항’이라고 한다)에 따라 이 사건 임대주택에 공공주택특별법이 적용된다는 원심의 판단은 수긍할 수 없다. 이 사건 임대주택에 관하여 원고는 ‘공공주택사업자가 아닌 자’이므로, 이 사건 임대주택에는 같은 부칙 제6조 제2항(이하 ‘부칙 조항 제2항’이라고 한다)에 따라 구 임대주택법(2015. 8. 28. 법률 제13499호 민간임대주택법으로 전부 개정되어 2015. 12. 29. 시행되기 전의 것, 이하 같다)이 적용된다고 보아야 한다. 그 이유는 다음과 같다.

  1) 부칙 조항 제1항은 2015. 8. 28. 법률 제13499호로 전부 개정된 민간임대주택법 시행일인 2015. 12. 29. 당시 공공주택특별법에 따른 ‘공공주택사업자’에 해당하는 자가 건설하였거나 건설하고 있는 주택에 대해서는 공공주택특별법의 규정을 적용한다고 정한다. 반면 부칙 조항 제2항 본문 제2호는 위 2015. 12. 29. 당시 공공주택특별법에 따른 ‘공공주택사업자가 아닌 자’가 공공사업으로 조성된 택지에 주택법 제16조에 따라 공공건설임대주택으로 사업계획승인을 받아 건설하였거나 건설하고 있는 주택에 대해서는 구 임대주택법 제2조 제2호의2에 따른 공공건설임대주택으로 보아 구 임대주택법의 규정을 적용한다고 정한다. 

  그런데 구 공공주택특별법 제4조 제1항은 “국토교통부장관은 다음 각 호의 자 중에서 공공주택사업자를 지정한다.”라고 규정하면서 제1호 내지 제6호에서 국가 또는 지방자치단체, 한국토지주택공사, 지방공사 등을 열거하고 있으며, 같은 조 제2항은 “국토교통부장관은 제1항 제1호부터 제4호까지의 규정 중 어느 하나에 해당하는 자와 주택법 제4조에 따른 주택건설사업자를 공동 공공주택사업자로 지정할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 이에 의하면, 구 공공주택특별법에 따른 ‘공공주택사업자’란 단순히 위 각 조항에 열거된 국가 또는 지방자치단체, 한국토지주택공사, 지방공사 내지 주택법 제4조에 따른 주택건설사업자 등을 일컫는 것이 아니라, 이들 중에서 위 각 조항에 따라 국토교통부장관에 의하여 ‘공공주택사업자로 지정된 자’를 뜻한다고 봄이 문언적 해석상 타당하다.

  국토교통부장관에 의한 ‘공공주택사업자’ 지정은 공공주택특별법의 전신인 구 「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」(2014. 1. 14. 법률 제12251호 「공공주택건설 등에 관한 특별법」으로 개정되기 전의 것, 이하 ‘보금자리주택건설법’이라고 한다) 제4조 및 구 「공공주택건설 등에 관한 특별법」(2015. 8. 28. 법률 제13498호 공공주택특별법으로 개정되어 2015. 12. 29. 시행되기 전의 것, 이하 ‘공공주택건설법’이라고 한다) 제4조에도 각각 ‘보금자리주택사업의 시행자’ 지정, ‘공공주택사업의 시행자’ 지정으로 규정되어 있던 것이다. 따라서 앞서 본 바와 같이 부칙 조항 제1항의 ‘공공주택사업자에 해당하는 자’를 국토교통부장관에 의하여 ‘공공주택사업자로 지정된 자’로 해석하더라도, 부칙 조항 제1항의 기준 시점인 2015. 12. 29. 당시 ‘공공주택사업자로 지정된 자’가 존재하지 않아 위 부칙 조항이 적용되는 경우를 상정할 수 없다는 등의 문제는 발생하지 않는다(위 법률 제12251호의 부칙 제2조 및 법률 제13498호의 부칙 제2조 등 참조).

  2) 한편 구 임대주택법이 2015. 8. 28. 법률 제13499호로 전부 개정되어 2015. 12. 29. 민간임대주택법으로 시행되고, 공공주택건설법이 2015. 8. 28. 법률 제13498호로 개정되어 2015. 12. 29. 공공주택특별법으로 시행되는 체계 변화의 과정에서, ‘공공건설임대주택’의 개념에도 변동이 있었다. 즉 구 임대주택법 제2조는 제2호 (가)목에서 ‘임대사업자(지방공사가 포함된다. 같은 조 제4호 참조)가 임대를 목적으로 건설하여 임대하는 주택’을 ‘건설임대주택’으로 규정하면서, 제2호의2에서 건설임대주택 중 ‘공공건설임대주택’을 ‘국가 또는 지방자치단체의 재정으로 건설하는 임대주택’[(가)목, 이하 ‘㉮ 유형’이라고 한다], ‘주택도시기금의 자금을 지원받아 건설하는 임대주택’[(나)목, 이하 ‘㉯ 유형’이라고 한다], ‘공공사업으로 조성된 택지에 주택법 제16조에 따라 사업계획승인을 받아 건설하는 임대주택’[(다)목, 이하 ‘㉰ 유형’이라고 한다]으로 정의하였다. 그런데 위와 같은 체계 변화로 공공건설임대주택의 임대 등에 관한 구 임대주택법의 규율이 법률 제13498호로 개정․시행된 공공주택특별법으로 이관되었고, 공공주택특별법은 법률 제13498호의 개정·시행 전 보금자리주택건설법 내지 공공주택건설법 시행 당시부터 제2조 제1호에서 해당 법의 규율을 받는 ‘보금자리주택’ 내지 ‘공공주택’을 ‘국가 또는 지방자치단체의 재정이나 주택도시기금(국민주택기금)을 지원받는’ 것으로 한정하고 있었다. 이에 따라 공공주택특별법에서 ‘공공건설임대주택’은 공공주택사업자가 임대 또는 임대한 후 분양전환을 할 목적으로 직접 건설하여 공급하는 주택으로서 ‘국가 또는 지방자치단체의 재정을 지원받는’ 것(㉮ 유형) 및 ‘주택도시기금을 지원받는’ 것(㉯ 유형)만을 의미하게 되었다[같은 법 제2조 제1호 (가)목 및 제1호의2 참조]. 

  따라서 ㉰ 유형의 임대주택의 경우, 위와 같은 체계 변화 전에는 구 임대주택법상 ‘공공건설임대주택’으로서 그 임대 등에 관하여 일반 임대주택보다 강한 규율을 받아 왔으나, 변화된 체계 하에서는 공공주택특별법상 ‘공공건설임대주택’이 아니어서 그 임대 등에 관하여 더는 ‘공공건설임대주택’으로서 규율을 받지 않는다. 그 결과 기존에 이미 건설되었거나 건설되고 있던 ㉰ 유형의 임대주택의 경우 규율의 변동으로 인한 혼란 내지 공백이 발생할 수 있을 뿐만 아니라, 이에 대해서는 오히려 구 임대주택법을 적용하여 ‘공공건설임대주택’으로서 규율을 받도록 함이 임차인의 보호 등 공익적 목적에 부합하기도 한다.

  이러한 사정을 고려하면 부칙 조항 제1항, 제2항은, 위와 같은 체계 변화 전에도 보금자리주택건설법 내지 공공주택건설법에 따라 국토교통부장관의 지정을 받아 ‘보금자리주택사업의 시행자’ 내지 ‘공공주택사업의 시행자’가 건설하는 것이 가능하였던 ㉮, ㉯ 유형과는 달리, 국토교통부장관의 지정 행위 없이 단지 주택법 제16조에 따른 사업계획승인의 방식으로 건설하였던 ㉰ 유형의 임대주택에 대해서는 공공주택특별법을 적용하지 않고, 대신 그로 인한 규율의 공백 등이 발생하지 않도록 구 임대주택법을 계속 적용하겠다는 취지라고 이해함이 타당하다.

  3) 결국 부칙 조항 제1항에서 말하는 “공공주택특별법에 따른 공공주택사업자에 해당하는 자”란 단순히 국가 또는 지방자치단체, 한국토지주택공사, 지방공사 등 구 공공주택특별법 제4조 제1항 각 호 또는 같은 조 제2항에 열거된 자를 뜻하는 것이 아니라, 이들 중에서 보금자리주택건설법 제4조 내지 공공주택건설법 제4조 등에 따라 국토교통부장관에 의하여 ‘보금자리주택사업의 시행자’ 내지 ‘공공주택사업의 시행자’ 등으로 지정을 받아 ㉮, ㉯ 유형의 공공건설임대주택을 건설하였거나 건설하고 있는 자를 의미한다고 봄이 타당하다.

☞  지방공사인 원고가 2015. 8. 28. 개정되어 2015. 12. 29. 시행된 민간임대주택법 및 공공주택특별법의 시행 전에 ‘공공주택사업의 시행자’ 등으로 지정받지 않고 공공사업으로 조성된 택지에 주택법 제16조에 따라 사업계획승인을 받아 이 사건 임대주택을 건설한 다음 그 임대주택을 위 각 법률 시행 후 임대의무기간이 지나기 전에 민간회사에 매각한 후, 그 매매계약이 강행법규를 위반하여 무효라고 주장하면서 피고들을 상대로 각 소유권이전등기의 말소를 청구한 사안임  

☞  원심은, 부칙 조항 제1항에 따라 이 사건 임대주택의 매각에는 공공주택특별법이 적용된다는 전제 하에 그 매매의 무효 여부 및 매매 무효 주장의 신의칙 위반 여부를 판단하였음  

☞  대법원은 위와 같은 법리를 설시하면서, 이 사건 임대주택은 ㉰ 유형에 해당하고, 원고는 지방공사이기는 하나 이 사건 임대주택에 관하여 공공주택사업의 시행자 등으로 지정을 받지 않아, 이 사건 임대주택은 부칙 조항 제2항 본문 제2호의 주택에 해당하므로, 구 임대주택법 제2조 제2호의2에 따른 공공건설임대주택으로서 구 임대주택법의 적용을 전제로 위 매매의 무효 여부 및 매매 무효 주장의 신의칙 위반 여부를 심리·판단해야 한다고 보아, 이와 달리 판단한 원심을 파기·환송함