2020두48390 과징금부과처분취소 (차) 파기환송(일부)

[여객자동차 운수사업법령에 규정된 과징금의 상한액과 관련하여 과징금 부과처분의 처분양정이 이루어져야 하는 방식이 문제된 사건]

◇1. 구 「여객자동차 운수사업법」(2020. 3. 24. 법률 제17091호로 개정되기 전의 것) 제88조 및 구 「여객자동차 운수사업법 시행령」(2018. 4. 10. 대통령령 제28793호로 개정되기 전의 것) 제46조 등에 규정된 과징금 상한액(5,000만 원)이 갖는 의미 및 관할 행정청이 여객자동차운송사업자의 여러 가지 위반행위를 인지한 경우 그 전부에 대하여 일괄하여 5,000만 원의 최고한도 내에서 하나의 과징금 부과처분을 하여야 하는지 여부(한정적극), 2. 관할 행정청이 여객자동차운송사업자가 범한 여러 가지 위반행위 중 일부만 인지하여 과징금 부과처분을 하였는데 그 후 그 과징금 부과처분 시점 이전에 이루어진 다른 위반행위를 인지함에 따라 그에 대하여 별도의 과징금 부과처분을 하는 경우, 추가 과징금 부과처분의 처분양정이 이루어져야 하는 방식◇

1. 구 ｢여객자동차 운수사업법｣(2020. 3. 24. 법률 제17091호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 여객자동차법’이라고 한다)에 의하면, 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 사업계획을 변경하려는 때에는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사의 인가를 받아야 하고(제10조 제1항 본문), 여객자동차운송사업자가 이를 위반하여 인가ㆍ등록 또는 신고를 하지 아니하고 사업계획을 변경한 경우 관할 행정청은 면허를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부를 정지하도록 명할 수 있다(제85조 제1항 제12호). 관할 행정청은 위와 같은 사업정지처분이 그 여객자동차 운수사업을 이용하는 사람들에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 때에는 그 사업정지처분을 갈음하여 5,000만 원 이하의 과징금을 부과ㆍ징수할 수 있고(제88조 제1항), 과징금을 부과하는 위반행위의 종류ㆍ정도 등에 따른 과징금의 액수, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다(제88조 제2항).

구 ｢여객자동차 운수사업법 시행령｣(2018. 4. 10. 대통령령 제28793호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 여객자동차법 시행령’이라고 한다)에 의하면, 구 여객자동차법 제88조 제1항에 따라 과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 위반 정도에 따른 과징금 액수는 별표5와 같고(제46조 제1항), 관할 행정청은 여객자동차 운수사업자의 사업규모, 사업지역의 특수성, 운전자 과실의 정도와 위반행위의 내용 및 횟수 등을 고려하여 제1항에 따른 과징금 액수의 2분의 1의 범위에서 가중하거나 경감할 수 있되, 다만 가중하는 경우에도 과징금의 총액은 5,000만 원을 초과할 수 없다(제46조 제2항). 여객자동차운송사업자가 임의로 결행, 도중 회차, 노선 또는 운행계통의 단축 또는 연장 운행, 감회 또는 증회 운행 중 어느 하나의 행위를 하여 사업계획을 위반한 경우 1회 위반행위에 대한 과징금 부과기준 금액은 100만 원이고(별표5 제7호 가.목), 위 제7호 가.목을 적용할 때에는 같은 목의 위반행위별로 구분하여 산정하되, 위반행위별로 같은 위반행위의 횟수가 최초 위반행위를 한 날부터 1년 이내에 1회 이상인 경우에는 그 추가 위반횟수(과징금 부과처분이 이루어진 위반행위의 횟수는 제외한다) 1회당 부과기준 금액의 50%를 더하여 일괄 처분한다(별표5 비고 제5항).

이와 같이 위반행위가 여러 가지인 경우에 행정처분의 방식과 한계를 정한 관련 규정들의 내용과 취지에다가, 여객자동차운수사업자가 범한 여러 가지 위반행위에 대하여 관할 행정청이 구 여객자동차법 제85조 제1항 제12호에 근거하여 사업정지처분을 하기로 선택한 이상 각 위반행위의 종류와 위반 정도를 불문하고 사업정지처분의 기간은 6개월을 초과할 수 없는 점을 종합하여 보면, 관할 행정청이 사업정지처분을 갈음하는 과징금 부과처분을 하기로 선택하는 경우에도 사업정지처분의 경우와 마찬가지로 여러 가지 위반행위에 대하여 1회에 부과할 수 있는 과징금 총액의 최고한도액은 5,000만 원이라고 보는 것이 타당하다(대법원 1995. 1. 24. 선고 94누6888 판결 등 참조). 관할 행정청이 여객자동차운송사업자의 여러 가지 위반행위를 인지하였다면 그 전부에 대하여 일괄하여 5,000만 원의 최고한도 내에서 하나의 과징금 부과처분을 하는 것이 원칙이고, 인지한 여러 가지 위반행위 중 일부에 대해서만 우선 과징금 부과처분을 하고 나머지에 대해서는 차후에 별도의 과징금 부과처분을 하는 것은 다른 특별한 사정이 없는 한 허용되지 않는다고 보아야 한다. 만약 행정청이 여러 가지 위반행위를 인지하여 그 전부에 대하여 일괄하여 하나의 과징금 부과처분을 하는 것이 가능하였음에도 임의로 몇 가지로 구분하여 각각 별도의 과징금 부과처분을 할 수 있다고 보게 되면, 행정청이 여러 가지 위반행위에 대하여 부과할 수 있는 과징금의 최고한도액을 정한 구 여객자동차법 시행령 제46조 제2항의 적용을 회피하는 수단으로 악용될 수 있기 때문이다.

2. 또한 관할 행정청이 여객자동차운송사업자가 범한 여러 가지 위반행위 중 일부만 인지하여 과징금 부과처분을 하였는데 그후 그 과징금 부과처분 시점 이전에 이루어진 다른 위반행위를 인지하여 이에 대하여 별도의 과징금 부과처분을 하게 되는 경우에도 종전 과징금 부과처분의 대상이 된 위반행위와 추가 과징금 부과처분의 대상이 된 위반행위에 대하여 일괄하여 하나의 과징금 부과처분을 하는 경우와의 형평을 고려하여 추가 과징금 부과처분의 처분양정이 이루어져야 한다. 다시 말해, 행정청이 전체 위반행위에 대하여 하나의 과징금 부과처분을 할 경우에 산정되었을 정당한 과징금액에서 이미 부과된 과징금액을 뺀 나머지 금액을 한도로 하여서만 추가 과징금 부과처분을 할 수 있다고 보아야 한다(대법원 2014. 11. 27. 선고 2013두18964 판결 참조). 행정청이 여러 가지 위반행위를 언제 인지하였느냐는 우연한 사정에 따라 처분상대방에게 부과되는 과징금의 총액이 달라지는 것은 그 자체로 불합리하기 때문이다.

☞ 대법원은 앞서 본 법리를 토대로, 피고가 2018. 2. 28. 종전 과징금 부과처분을 할 당시 위 종전 과징금 부과처분의 대상인 원고의 종전 위반행위뿐만 아니라 이 사건 제1 위반행위까지도 이미 인지하였으므로 위 종전 위반행위와 이 사건 제1 위반행위에 대하여 일괄하여 5,000만 원의 최고한도 내에서 하나의 과징금 부과처분을 하였어야 함에도, 피고는 종전 위반행위에 대하여만 최고한도인 5,000만 원의 과징금 부과처분을 한 이상 이 사건 제1 위반행위에 대하여 별도로 5,000만 원의 과징금 부과처분(이 사건 제1 처분)을 하는 것은 여러 가지 위반행위에 대하여 부과할 수 있는 과징금의 최고한도액을 정한 구 여객자동차법 시행령 제46조 제2항에 위배되어 원칙적으로 허용되지 않는다는 이유로, 이와 달리 이 사건 제1 처분이 적법하다고 판단한 원심판결을 파기환송한 사례