2024다211762   부당이득금   (사)   파기환송 

[지방의회의 의결을 거치지 않은 지방자치단체의 중요 재산 처분행위의 효력이 문제된 사건]

◇1. 지방의회의 의결을 거치지 않은 지방자치단체의 중요 재산 처분행위의 효력(무효) 2. 중요재산 처분행위에 해당하는 매매계약이 민법 제137조의 법률행위 일부무효 법리에 따라 토지수용법에 따른 보상액을 초과하는 범위 내에서만 무효인지 여부(소극)◇

  민법 제137조는 “법률행위의 일부분이 무효인 때에는 그 전부를 무효로 한다. 그러나 그 무효부분이 없더라도 법률행위를 하였을 것이라고 인정될 때에는 나머지 부분은 무효가 되지 아니한다.”라고 규정한다. 위 조항은 일체로서 행하여진 법률행위의 일부분에만 무효사유가 존재하고 그 무효부분이 없더라도 나머지 부분이 독립된 법률행위로서 유효하게 존속할 수 있는 경우에 적용된다. 따라서 법률행위가 분할될 수 없거나 무효인 일부분을 제외한 나머지 목적물이 특정될 수 없다면 민법 제137조는 적용될 여지가 없다.  

  구 지방자치법(2021. 1. 12. 법률 제17893호로 전부개정되기 전의 것) 제39조 제1항 제6호에서는 지방의회의 의결사항으로 ‘대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득․처분’을 규정하고, 구 「지방자치법 시행령」(2021. 12. 16. 대통령령 제32223호로 전부개정되기 전의 것) 제36조 제1항에서는 위 중요 재산의 취득·처분이란 「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제7조 제1항에 따른 중요 재산의 취득·처분을 말한다‘고 규정한다.

  구 「공유재산 및 물품 관리법」(2021. 4. 20. 법률 제18086호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공유재산법’이라 한다) 제10조 제1항 전문은 “지방자치단체의 장은 예산을 지방의회에서 의결하기 전에 매년 공유재산의 취득과 처분에 관한 계획(이하 ’관리계획‘이라 한다)을 세워 그 지방의회의 의결을 받아야 한다.”라고 규정하고, 같은 조 제4항은 ”관리계획에 포함하여야 할 공유재산의 범위, 관리계획의 작성기준 및 변경기준은 대통령령으로 정한다.“라고 규정하며, 같은 조 제5항에서는 “관리계획에 관하여 지방의회의 의결을 받았을 때에는 지방자치법 제47조 제1항 제6호(구 지방자치법 제39조 제1항 제6호와 같다)에 따른 중요 재산의 취득·처분에 관한 지방의회의 의결을 받은 것으로 본다.”라고 규정한다. 

  구 「공유재산법 시행령」(2022. 4. 20. 대통령령 제32601호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제7조 제1항은 구 공유재산법 제10조 제1항에 따른 관리계획에 포함되어야 할 사항에 대해 규정하면서 제2호 나목으로 ‘토지 처분의 경우 1건 당 토지 면적이 5천제곱미터(시·군·자치구의 경우에는 2천제곱미터) 이상인 토지’로 정하고 있다. 다만 구 「지방자치법 시행령」 제36조 제2항, 구 「공유재산법 시행령」제7조 제3항 제4호에 따르면 토지수용법에 따른 취득(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제6호 가목·나목 또는 마목의 기반시설을 설치·정비 또는 개량하는 경우만 해당한다)․처분은 중요 재산의 취득·처분에 포함되지 아니하고, 관리계획의 대상에도 포함되지 아니한다.

  따라서 지방의회 의결을 받아야 하는 중요 재산의 취득·처분에 해당함에도 지방의회의 의결을 받지 아니한 채 중요 재산에 관한 매매계약을 체결하였다면 이는 강행규정인 지방자치법령에 위반된 계약으로서 무효가 된다.

☞  피고가 공유재산인 이 사건 각 토지(면적 합계 5,674㎡)를 도시계획시설사업의 시행자인 원고에게 매도하는 이 사건 매매계약을 체결하면서 지방자치단체의 중요 재산인 이 사건 각 토지에 관한 공유재산 관리계획을 수립하여 지방의회 의결을 받거나 그 처분에 관하여 지방의회 의결을 거치지 않아 그 계약의 효력이 문제된 사안임 

☞  원심은 민법 제137조의 법률행위의 일부무효에 관한 법리를 들어 이 사건 매매계약이 토지보상법에 따라 산정된 보상액을 초과하는 범위 내에서만 무효라고 판단하였음 

☞  대법원은 위와 같은 법리를 설시하면서, 피고가 이 사건 각 토지를 처분하기 위해서는 이 사건 각 토지에 관한 공유재산 관리계획을 수립하여 지방의회 의결을 받거나 그 처분에 관하여 지방의회 의결을 거쳐야 하므로 지방의회 의결을 받지 아니하고 체결된 이 사건 매매계약은 무효이고, 피고가 이 사건 각 토지를 일체로 매각하는 이상 그 매매대금이 토지수용법에 따른 보상액으로 감축되더라도 그 매매계약의 목적물이 구 「공유재산법 시행령」 제7조 제1항 제2호 나목에 따라 그 처분 시에 지방의회의 의결을 받아야 하는 중요 재산에 해당한다는 사정은 달라지지 아니하므로, 지방의회 의결을 받지 아니하였다는 이 사건 매매계약의 무효사유는 이 사건 각 토지를 목적물로 하는 매매계약 전체에 존재하고, 그 매매대금이 감액되더라도 지방의회 의결을 받지 아니하고 체결된 매매계약은 여전히 무효이므로 민법 제137조에서 정한 법률행위의 일부무효 법리가 적용될 수 없다고 보아, 이와 달리 판단한 원심을 파기·환송함