2020두37406 협약무효확인 등 청구 (가) 상고기각

[국가사무에 대한 지방자치단체의 비용부담의무를 포함하고 있는 국가와 지방자치단체 상호간 협약의 효력이 문제된 사건]

◇ 1. 이 사건 수중보의 건설․운영․유지 사무가 국가사무에 해당하는지 여부(적극), 2. 관계법령에 따라 국가가 이 사건 수중보와 관련된 비용을 전부 부담해야 하므로 원고에게 이 사건 수중보 건설비용 일부와 운영․유지비용 전부를 부담하도록 한 이 사건 협약을 무효로 보아야 하는지 여부(소극)◇

1. 헌법 제107조 제1항은 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”라고 정하고 있다. 지방자치법 제9조 제1항은 “지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.”라고 하고 제2항은 지방자치단체의 사무를 예시하고 있다. 지방자치법 제11조는 “지방자치단체는 다음 각호에 해당하는 국가사무를 처리할 수 없다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있는 경우에는 국가사무를 처리할 수 있다.”라고 정하고 있는데, 그 제4호에서 국가하천을 ‘전국적 규모나 이와 비슷한 규모의 사무’로서 지방자치단체가 처리할 수 없는 국가사무의 예로 정하고 있다. 하천법은 국가하천의 하천관리청은 국토교통부장관이고(제8조 제1항), 하천공사와 하천의 유지ㆍ보수는 원칙적으로 하천관리청이 시행한다고 정하고 있다(제27조 제5항). 위와 같은 규정에 따르면, 국가하천에 관한 사무는 다른 법령에 특별한 정함이 없는 한 국가사무로 보아야 한다. 지방자치단체가 비용 일부를 부담한다고 해서 국가사무의 성격이 자치사무로 바뀌는 것은 아니다.

2. 지방자치법은 국가는 국가의 부담을 지방자치단체에 넘겨서는 안 되고(제122조 제2항) 국가사무를 위임할 때에는 이를 위임한 국가가 그 경비를 부담하여야 하며(제141조 단서), 지방자치단체는 국가시책을 달성하기 위하여 노력하여야 하고 이를 위하여 필요한 경비에 대한 국고보조율과 지방비부담률은 법령으로 정한다고 규정함으로써(제123조), 국가사무의 경비는 국가가 부담하는 것을 원칙으로 하면서도 예외적으로 지방자치단체가 일부 부담할 여지가 있음을 인정하고 있다.

하천법은 하천에 관한 비용은 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 국가하천에 관한 것은 국고의 부담으로 하고(제59조), 국토교통부장관은 국가가 부담하여야 하는 하천에 관한 비용의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 하천공사나 하천의 유지․보수로 이익을 받는 시․도에 부담시키는 명령을 할 수 있고(제61조 제1항), 그에 따라 부담명령을 받은 시․도지사는 해당 하천공사나 하천의 유지․보수로 특히 이익을 받는 시․군․구가 있는 때에는 그 부담금의 전부 또는 일부를 해당 시․군․구에 부담시킬 수 있다고 정하고 있다(제61조 제3항). 그 위임에 따라 하천법 시행령은 국토교통부장관이 시․도에 부담시킬 수 있는 비용의 기준과 절차(제74조), 시․도가 시․군․구에 부담시킬 수 있는 비용의 기준과 절차(제75조)를 규정하고 있다. 이처럼 하천법도 국가하천에 관한 비용은 국가가 부담하는 것을 원칙으로 하면서도, 국토교통부장관으로 하여금 국가하천의 하천공사나 유지․보수로 이익을 받는 지방자치단체에게 그 비용의 일부를 부담시킬 수 있도록 하고 있다.

단양군(원고)은 국가(피고)에 대해 단양군 남한강 상류 지역에 건설되는 수중보의 위치를 최초 계획과 달리 변경할 것을 요구함. 단양군수의 요청에 따라 단양군수와 국토교통부장관은 수중보 건설비용 일부와 운영․유지비용 전부를 단양군수가 부담하도록 한 협약을 체결하였음

대법원은 이 사건 수중보 건설사업이 국가사무라고 판단하면서, 국가하천의 비용부담과 관련된 규정의 내용·체계, 입법취지 및 이 사건 수중보 건설사업이 원고와 그 주민들에게 경제적으로 이익이 되는 사무라는 등의 이유를 들어 이 사건 협약을 위법하다고 보기 어렵다고 판단하여 상고를 기각함