2020다270121 채무부존재확인 (바) 파기환송

[민간투자법에 따라 체결한 실시협약상의 지체상금채무의 부존재확인을 구하는 사건]

◇민간투자와 실시협약의 공법적 특수성에 따른 실시협약 및 그에 따른 법률행위의 해석원칙◇

‘민간투자’는 국가 또는 지방자치단체 등(아래에서는 ‘국가 등’이라 한다) 공행정의 주체가 공공시설의 건설․운영을 통하여 국민의 생존을 배려하는 급부행정작용을 위하여 그 부족한 재원의 전부 또는 일부를 사인으로부터 조달하고 그에게 일정한 범위 내에서 시설의 운영 및 수익권을 보장하는 제도이다. 이와 같이 사회간접자본시설의 확충과 운영에 민간의 자본과 기술을 활용하는 것은 급격한 산업화와 경제규모의 신장에 따르는 사회간접자본에 대한 투자 확대의 필요성에 대응하면서, 이에 대한 공공부문의 재원부족과 비효율성을 극복하려는 데에 그 목적이 있다. 이를 제도적으로 뒷받침하기 위하여 「사회기반시설에 대한 민간투자법」(이하 ‘민간투자법’이라 한다)이 시행되고 있다(헌법재판소 2009. 10. 29. 선고 2007헌바63 결정 참조).

민간투자사업의 추진방식은 민간투자법에 정하여진 방식 중의 하나에 의하여야만 한다(민간투자법 제4조). 민간투자사업방식은 해당 사회기반시설의 소유권의 귀속시기, 그리고 관리운영권의 행사기간 및 시기를 기준으로 나누어지는데, 이 사건에서 적용되는 것은 사회기반시설의 준공과 동시에 해당 시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며, 사업시행자에게 일정기간의 관리운영권을 인정하되, 그 시설을 국가 등이 협약에서 정한 기간 동안 임차하여 사용․수익하는 방식(BTL 방식)이다. BTL 방식은 원칙적으로 사업시행자가 대외적 거래주체가 됨으로써 영업상의 위험을 부담하게 된다.

실시협약에 의한 사업시행은 민간투자법 및 관련 법률에 정한 일정한 절차 등 규정을 따라야 하고, 사업시행자는 사업시행자 지정 시 인정된 사업 외의 사업은 수행할 수 없으며, 관리운영권의 처분 시나 출자자 변경 시 주무관청의 사전승인이 요구되는 등 제한 또는 수정사항이 존재한다. 따라서 사업시행자와 국가 등이 실시협약에 의하여 각기 취득하는 권리의무는 사법상 대등한 당사자 사이에서 체결되는 계약에 의하여 계약당사자가 취득하는 권리의무와는 내용 및 성질을 달리한다(대법원 2021. 5. 6. 선고 2017다273441 전원합의체판결 참조).

실시협약에 의한 사업시행은 민간투자법 및 관련 법률에 정한 일정한 절차 등을 따라야 한다. 국가 등은 협상대상자와 총사업비, 사용기간 등 사업시행의 조건 등이 포함된 실시협약을 체결함으로써 사업시행자를 지정하게 된다(민간투자법 제13조). 사업시행자는 민간투자사업을 시행하기 전에 해당 사업의 실시계획을 작성하여 주무관청의 승인을 받아야 하고, 승인받은 내용을 변경하는 경우에도 같다(민간투자법 제15조 제1항 본문).

따라서 민간투자법에 따른 실시협약 및 그에 기한 법률행위의 내용을 해석함에 있어서는 민간투자법 및 관련 법률의 규정 내용과 실시협약에서 정한 해석원칙에 벗어나지 않도록 하여야 한다.

☞ 민간투자법에 따라 체결한 실시협약 규정에서 지체상금의 발생은 준공예정일을 도과한 때에 발생하는 것으로 정하고 있음에도, 원심은 실시협약에서 정한 공사기간이 ‘착공일로부터 510일’이라고 정해져 있다는 사정을 들어 그 기간 내에만 준공되면 지체상금은 발생하지 않는다고 전제하여 예정된 착공일이 실제로는 늦어진 사정, 그 착공일로부터는 510일이 도과하지 않은 시점에 준공이 이루어진 사정 등을 이유로 지체상금이 발생하지 않는다고 판단하였음

☞ 대법원은 민간투자법에 따라 체결한 실시협약의 해석은 해당 규정의 내용 등에서 벗어나지 않아야 한다는 원칙을 선언하면서 이 사건의 경우 준공예정일을 도과한 사실이 인정되는 이상 일응 지체상금이 발생한 것으로 보아야 한다고 판단하여, 이와 다른 전제에서 심리․판단한 원심을 파기환송함